Que penser du projet de loi constitutionnelle transmis par le Gouvernement au Conseil d’État pour avis et qui sera présenté en conseil des ministres, le 9 mai prochain ? La Guadeloupe, la Guyane, la Martinique, La Réunion et Mayotte sont concernées par la refonte de l’article 73 de la Constitution, un article qui avait déjà fait l’objet d’une réécriture par la loi constitutionnelle du 28 mars 2003. Pour la plupart, ces collectivités ultramarines bénéficient d’importants pouvoirs qu’il est utile de rappeler.
Après avoir posé le principe de l’identité législative, l’article 73 prévoit des assouplissements : les lois et règlements « peuvent faire l’objet d’adaptations tenant aux caractéristiques et contraintes particulières de ces collectivités » (alinéa 1er). Cette disposition permet de prendre en considération les spécificités des départements et régions d’outre-mer (DROM). L’article 73 précise : « Ces adaptations peuvent être décidées par ces collectivités dans les matières où s’exercent leurs compétences et si elles y ont été habilitées, selon le cas, par la loi ou par le règlement » (alinéa 2). Avant la révision constitutionnelle de 2003, le pouvoir d’adaptation n’était reconnu qu’à l’État. Désormais, ce pouvoir peut aussi être exercé par les assemblées des DROM : la Constitution reconnaît à chaque collectivité régie par l’article 73 le droit d’adapter, sur habilitation du Parlement ou du Gouvernement, les lois et règlements applicables sur son territoire dans les matières relevant de sa compétence. Mais l’article 73 de la Constitution va encore plus loin en donnant à ces entités la possibilité d’édicter, sur habilitation, un droit dérogatoire par rapport à celui de l’État :
« Par dérogation au premier alinéa et pour tenir compte de leurs spécificités, les collectivités régies par le présent article peuvent être habilitées, selon le cas, par la loi ou par le règlement, à fixer elles-mêmes les règles applicables sur leur territoire, dans un nombre limité de matières pouvant relever du domaine de la loi ou du règlement » (alinéa 3).
Le fondement de « l’amendement Virapoullé » et son examen critique
Dès lors qu’il entame le monopole législatif du Parlement en consacrant un retour indirect à la spécialité législative dans les DROM, l’article 73 de la Constitution paraît audacieux. Pourtant, cette audace est nuancée : afin d’éviter tout risque de dérapage, le champ d’application du pouvoir normatif autonome reconnu aux collectivités régies par l’article 73 est en effet limité par plusieurs verrous, posés aux alinéas 3, 4 et 6. Malgré ces « garde-fous », l’alinéa 3 de l’article 73 a été jugé dangereux par le sénateur-maire UMP de Saint-André : Jean-Paul Virapoullé a jugé utile de prévoir un statut particulier pour La Réunion afin que ce département d’outre-mer (DOM) demeure « un département français comme n’importe quel département métropolitain ».
Connu dans son île natale sous le nom d’« Amendement Virapoullé », l’amendement constitutionnel n° 85 rectifié bis a eu pour but – dans cette optique – d’exclure le département et la région de La Réunion du champ d’application des alinéas 3 et 4 de l’article 73 : cet amendement vise à compléter cet article par l’adjonction d’un alinéa 5 avec pour objectif d’écarter toute possibilité de « lois pei » à La Réunion car de telles lois seraient susceptibles de comporter en germe – selon Jean-Paul Virapoullé – une « menace d’autonomie législative », considérée « comme l’antichambre de l’aventure et de l’indépendance ». Adopté le 6 novembre 2002 malgré la totale désapprobation de Brigitte Girardin, ministre des Outre-mer, « l’amendement Virapoullé » s’est traduit par une exception dans l’alinéa 5 de l’article 73, ainsi rédigé : « La disposition prévue aux deux précédents alinéas n’est pas applicable au département et à la région de La Réunion ».
Pour la plupart, les publicistes les plus qualifiés ont dénoncé l’alinéa 5 de l’article 73 de la Constitution qu’ils assimilent à une « hérésie constitutionnelle » dès lors que cet alinéa revient à traiter La Réunion comme « un incapable majeur ». Il en est ainsi dans la mesure où l’alinéa 5 empêche La Réunion de disposer d’un pouvoir législatif et règlementaire par habilitation, selon le cas, du Parlement ou du Gouvernement dans une série de matières non régaliennes mais hautement stratégiques comme l’accès au foncier, l’énergie, l’enseignement, la fiscalité locale, les transports publics intérieurs, la protection du patrimoine culturel immatériel, la sauvegarde de l’environnement ou encore l’emploi local.
En vérité, l’alinéa 5 de l’article 73 n’aurait jamais dû être voté par le Parlement dans la mesure où cette disposition constitutionnelle vise à pétrifier ad vitam æternam, contre le bon sens, le statut de la seule région monodépartementale de La Réunion. Est-il dès lors étonnant que le débat majeur porte aujourd’hui sur le maintien ou la suppression de l’alinéa 5 de l’article 73 ?
Dès l’ouverture des Assises des Outre-mer qui ont débuté à Saint-Denis le 4 octobre 2017 avec la venue d’Annick Girardin, ministre des Outre-mer, les progressistes réunionnais avaient indiqué que l’heure était venue de tourner une page de l’histoire de La Réunion et d’entrer dans l’ère de la responsabilité. Ils précisaient que des réformes s’imposaient pour donner à La Réunion les mêmes leviers que ceux qui ont été attribués en 2003 aux départements français d’Amérique. Ce message semblait avoir été entendu : dans son discours prononcé à Cayenne le 28 octobre 2017, le Président de la République avait évoqué « une nouvelle page institutionnelle, juridique, financière de la relation entre l’État et les territoires ultramarins ». Emmanuel Macron s’était même déclaré prêt à envisager des « aménagements constitutionnels », y compris la suppression de « l’amendement Virapoullé ».
L’exégèse du projet gouvernemental pour les collectivités régies par l’article 73 de la Constitution
La bataille pour cette réforme capitale n’est pas pour autant gagnée car la droite locale se montre toujours hostile à la suppression de l’alinéa 5 de l’article 73. Le 13 novembre 2017, le président du conseil régional avait d’ailleurs annoncé la couleur : dans son entretien avec le Premier ministre, Édouard Philippe, Didier Robert se déclarait « favorable à un meilleure intégration régionale de La Réunion dans l’océan Indien » et « à une prise en compte de ses spécificités dans leur globalité », mais sans « changer la Constitution ». La formule vise ainsi à pérenniser « l’amendement Virapoullé ».
Dans ce contexte « conservationniste » affiché par la droite réunionnaise, que prévoit l’article 17 du projet de loi constitutionnelle pour une démocratie plus représentative, responsable et efficace ?
Cet article indique que les alinéas 2 et 3 de l’article 73 de la Constitution sont remplacés par les dispositions suivantes : « à leur demande », les collectivités régies par l’article 73 peuvent « être habilitées par décret en conseil des ministres, après avis du Conseil d’État, à fixer elles-mêmes les règles applicables sur leur territoire dans un nombre limité de matières pouvant relever du domaine de la loi ou du règlement et dans les conditions fixées par une loi organique ». Pour éviter les abus, il est toutefois prévu que les actes pris par ces collectivités dans le domaine de la loi « deviennent caducs en l’absence de ratification par le Parlement » dans un délai de 24 mois suivant l’habilitation. Cette réforme simplificatrice est favorablement accueillie par les Guadeloupéens, les Guyanais et les Martiniquais qui ont déjà été habilités à légiférer et à réglementer en matière de formation professionnelle, d’énergie et de transport, des domaines certes très importants, mais mis en œuvre à la suite de procédures jugées complexes et fastidieuses.
Contrairement à ce que prétend une droite réunionnaise qui fait flèche de tout bois pour maintenir des acquis injustifiables, notamment la députée de La Réunion, Nadia Ramassamy, il est par ailleurs encore bien trop tôt pour se prononcer sur l’efficacité du dispositif résultant de l’habilitation législative qui ne présente, de surcroît, aucun risque de dérapage puisqu’il ne peut qu’intervenir – ainsi que l’indique l’article 73 dans son alinéa 3 – que « dans un nombre limité de matières ».
Faut-il, de surcroît, préciser qu’à l’heure de la « différenciation » évoquée par la ministre des Outre-mer, ces pouvoirs relatifs à l’adaptation et aux habilitations qui doivent aboutir à des décisions plus rapides, pourront être étendus aux régions de l’Hexagone, régies par l’article 72 de la Constitution ? Cet article est en effet complété, dans son alinéa 2, par une phrase ainsi rédigée : « La loi peut prévoir que certaines collectivités territoriales exercent des compétences, en nombre limité, dont ne disposent pas l’ensemble des collectivités de la même catégorie ». Dans le même état d’esprit, la Corse est érigée au rang de « collectivité à statut particulier au sens du premier alinéa de l’article 72 » dans un nouvel article de la Constitution – l’article 72-5 – sur le modèle de l’article 73 qui prévoit un pouvoir d’adaptation pour les collectivités régies par cette disposition. Ainsi une dynamique est en marche vers plus de responsabilités dans les collectivités métropolitaines et ultramarines.
Le cas singulier de La Réunion
Qu’en est-il alors de La Réunion ? Sur les conseils d’une droite locale tétanisée par le risque du changement, le Gouvernement a donné le « la » dans son argumentaire présenté au Conseil d’État. Sans démonstration sérieuse, il indique que « le département et la région de La Réunion continueront à connaître un régime spécifique » par rapport aux autres DOM. C’est là que le bât blesse : l’article 17 du projet de loi constitutionnelle entend toujours faire un sort particulier et, plus encore, un sort de second rang à La Réunion par rapport aux autres collectivités régies par l’article 73 de la Constitution.
Concrètement, « le département » et « la région » de La Réunion demeurent inscrits dans la norme suprême tandis que les alinéas 5 et 6 de l’article 73 sont remplacés par une nouvelle disposition. Celle-ci indique que, pour ces deux collectivités, « les habilitations prévues au deuxième alinéa s’appliquent uniquement dans les matières relevant de leurs compétences », alors même que pour les autres collectivités régies par l’article 73, les habilitations en question peuvent concerner des matières hors compétence.
Ainsi, le projet de loi constitutionnelle persiste dans le déni : La Réunion conserve un statut de « minus habens » par rapport à la Guadeloupe, la Guyane, la Martinique et Mayotte.
Rien n’est définitivement joué
Dès lors, doit-on se résigner au maintien de cette inégalité de traitement qui comble d’aise une droite locale pusillanime ? Certainement pas car nous sommes toujours à l’heure de la réflexion et des propositions alternatives. Au Parlement, il incombera aux députés et sénateurs des collectivités régies par l’article 73 de la Constitution de faire connaître leurs désidératas en matière d’évolution statutaire puisque le Gouvernement d’Édouard Philippe entend agir en ayant recours à ce qu’il appelle la « co-construction ». En outre, lors de la séance des questions au Gouvernement, Annick Girardin a confirmé à l’Assemblée nationale, le 18 avril 2018, qu’il est hors de « question que le Gouvernement impose un choix » aux collectivités ultramarines en soulignant que « le Gouvernement soutiendra une mesure qui sera portée par les parlementaires pour faire évoluer le statut de La Réunion » .
C’est là que pourrait se trouver la solution au problème. Dans la mesure où quatre députés de La Réunion sur sept, appartenant de surcroît à plusieurs courants politiques – Éricka Bareigts, Huguette Bello, Jean-Hugues Ratenon et Thierry Robert – contestent « l’amendement Virapoullé », l’alinéa 5 de l’article 73 de la norme suprême devrait logiquement être supprimé afin de donner à La Réunion les mêmes « outils juridiques » que ceux qui sont reconnus à la Guadeloupe, à la Guyane, à la Martinique et à Mayotte. Dès lors que rien ne justifie le maintien de la région française des Mascareignes sous un humiliant « régime de curatelle », il est raisonnable de penser – n’en déplaise à Didier Robert, Nadia Ramassamy et à Jean-Paul Virapoullé – que le bon sens pourrait encore triompher à La Réunion.
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